Présenté le 16 juillet 2025 par l’exécutif européen, le cadre financier pluriannuel (CFP) pourrait constituer un véritable levier pour la décarbonation et la compétitivité, avec près de 700 milliards d’euros consacré à l’action climatique. Doté de 1 980 milliards d’euros pour la période 2028-2034, soit 1,26 % du revenu national brut de l’Union (RNB), il marque une hausse significative par rapport aux 1 200 milliards d’euros du cadre 2021-2027 en cours1. Qualifié par la présidente Ursula von der Leyen de « budget le plus ambitieux jamais proposé », ce plan cristallise toutefois les tensions institutionnelles.
Cette proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034 vise à faire évoluer la structure du budget européen afin d’orienter les ressources vers les domaines à forte valeur ajoutée pour l’Union. Mais ce nouveau cadre doit composer avec de multiples contraintes : les ressources limitées de l’UE, des budgets nationaux fragilisés et le remboursement du plan de relance NextGenerationEU, financé par un endettement commun lors de la pandémie de Covid-19.
Un système de recettes modernisé, sans toucher aux contributions nationales
Afin de soutenir ce cadre financier pluriannuel ambitieux, la Commission propose de moderniser et de diversifier les sources de recettes du budget de l’UE. Une proposition qui permettrait de stabiliser les contributions nationales tout en tenant compte de l’augmentation des besoins de financement et des obligations de remboursement de l’UE.
La Commission envisage plusieurs nouvelles sources de revenus pour compléter les ressources propres existantes :
- les recettes issues du marché carbone (EU-ETS), qui pourraient générer environ 10,8 milliards d’euros par an, en moyenne ;
- les recettes issues du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF), déjà opérationnel mais n’alimentant pas encore le budget, qui pourraient générer environ 1,5 milliard d’euros par an ;
- une taxe sur les déchets électroniques non collectés, estimée à 16,9 milliards d’euros par an ;
- une accise sur le tabac (TEDOR), qui rapporterait 12,6 milliards d’euros supplémentaires ;
- une contribution des grandes entreprises (CORE), générant environ 7,6 milliards d’euros par an.
Principalement alimenté par les contributions des États membres, le budget de l’Union européenne reste un sujet de tensions récurrentes. Historiquement, les États dits contributeurs nets – c’est-à-dire ceux qui versent davantage au budget de l’UE qu’ils n’en reçoivent – plaident pour le maintien d’une enveloppe limitée à 1 % du revenu national brut (RNB) européen. À l’inverse, les bénéficiaires nets défendent un budget plus ambitieux, équivalent à 1,3 % du RNB européen. Au cœur de ce débat : la question du « juste retour », chaque État membre cherchant un soutien proportionné à sa contribution. Mais cette discussion dépasse le simple calcul financier et interroge également sur la légitimité démocratique de l’Union à créer de nouvelles ressources fiscales propres.
Un budget restructuré autour de priorités stratégiques
La Commission européenne propose une révision en profondeur de l’architecture du cadre budgétaire à long terme. Cette nouvelle architecture envisage de réduire le nombre de programmes européens de 52 à 16, s’accompagnant d’un effort de flexibilisation du budget, avec une part plus importante de montants non programmés et davantage de possibilités de transfert de ressources entre les volets du budget.
Dans cette perspective, le budget à long terme de l’Union, qui jusqu’à présent était structuré en grands domaines politiques, serait cette fois articulé autour de trois pôles stratégiques :
- le pôle “Cohésion économique, sociale et territoriale” largement consacré aux plans de partenariat nationaux et régionaux ;
- le pôle “Compétitivité, prospérité et sécurité” ;
- le pôle “Europe dans le monde” consacré à la politique extérieure.
Cohésion économique, sociale et territoriale
Le premier pôle constitue l’une des innovations majeures de cette révision budgétaire. Doté d’une enveloppe de 865 milliards d’euros, dont 50 milliards issus du Fonds social pour le climat, il repose sur la fusion de quatorze fonds existants, regroupant ainsi les ressources traditionnelles de la politique agricole commune et de la politique de cohésion. Ce pôle représente le premier poste de dépenses du futur cadre financier pluriannuel (CFP), soit 44 % de son volume total, et inclut également le remboursement du plan de relance européen.
Compétitivité, prospérité et sécurité
Le deuxième pôle s’articulerait principalement autour du futur Fonds européen pour la compétitivité, un « méga-fond » doté d’une enveloppe globale de 409 milliards d’euros, avec pour objectif de renforcer la compétitivité des entreprises européennes en soutenant la recherche, l’innovation et le déploiement de technologies stratégiques sur le territoire européen. Ce pôle rassemblerait aussi les mécanismes pour l’interconnexion, dédiés aux infrastructures énergétiques et de transport transfrontalières, ainsi qu’un nouveau programme pour approfondir le marché unique.
Europe dans le monde
Enfin, le troisième pôle, consacré à la politique extérieure, serait doté d’une enveloppe de 200 milliards d’euros, qui viendrait compléter le programme de soutien spécifique à l’Ukraine doté de 100 milliards d’euros et financé en dehors du cadre financier pluriannuel.
Le démarrage difficile des négociations
La présentation du budget, qui devait être un moment fort avant la pause estivale, a suscité de vives réactions tant à Bruxelles que dans les capitales. Les parlementaires dénoncent un budget sous-dimensionné, estimant qu’une part trop importante des ressources est consacrée au remboursement du plan de relance, réduisant la capacité d’investissement dans les secteurs prioritaires de l’Union.
Le Parlement avait déjà fait part de ses préoccupations dans sa résolution de mai 2025, particulièrement critique de la structure proposée. Les eurodéputés ne soutiennent pas l’introduction proposée de « méga-fonds », redoutant que cette refonte de fonds existants perturbe leur fonctionnement et leur efficacité. Ils rejettent également l’approche de « plan national unique », jugée inadaptée pour la gestion de dépenses partagées.
Dans les capitales, les réactions ne sont pas plus favorables. L’Allemagne et les Pays-Bas rejettent ce qu’ils considèrent comme une hausse excessive des dépenses, tout en s’opposant à la création de nouvelles ressources propres fondées sur des taxes européennes visant les grandes entreprises. La France, confrontée à la mise en œuvre d’un budget national d’austérité, partage ces réticences.
Le début d’un long parcours de négociation
Si les négociations sur le précédent CFP avaient duré deux ans et demi, António Costa a indiqué aux chefs d’État et de gouvernement viser une finalisation des négociations sur le budget pluriannuel d’ici à la fin de l’année 2026. Ce calendrier ambitieux permettrait de finaliser les discussions avant l’élection présidentielle française de 2027 et ainsi d’éviter le risque d’une renégociation complexe avec un éventuel gouvernement issu d’une majorité incertaine. Il appartient maintenant au Conseil de négocier et d’adopter, à l’unanimité et après approbation par le Parlement européen, la proposition de la Commission européenne. Certains éléments du volet « recettes » devront ensuite être approuvés par les États membres au travers de leurs parlements nationaux.
1 En excluant le plan de relance européen NextGenerationEU de 807 milliards d’euros.
